当前，我国大气、水、土壤污染防治工作取得积极进展，环境质量持续改善，“天蓝水清土净”正在成为现实。但与此同时，新污染物引发的环境和健康风险正逐步受到社会各界的广泛关注。

2020年10月29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》，提出“重视新污染物治理”。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过了《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议》，提出“重视新污染物治理”，明确“健全有毒有害化学物质环境风险管理体制”。2021年4月30日，习近平总书记在中央政治局第二十九次集体学习时强调“重视新污染物治理”。2021年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，会议强调“加强固体废物和新污染物治理”。我国新污染物风险防控工作起步较晚，存在新污染物底数不清、环境风险管理法律法规不健全、风险评估及防治科技支撑能力不足、环境风险管理工作基础薄弱等方面的问题。

一、什么是新污染物？

新污染物不同于常规污染物，是指新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物，又被称为“新型污染物”或“新兴污染物”。相比传统的二氧化硫、氮氧化物等污染物，新污染物具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征。新污染物在环境中即使浓度较低，也可能具有显著的环境与健康风险，其危害具有潜在性和隐蔽性，因此治理难度远超传统的污染物。

我国是化学品生产和使用大国，《中国现有化学物质名录》目前包括了约4.6万种化学物质。有毒有害物质的使用是新污染物的主要来源。新污染物种类繁多、分布广泛、底数不清，环境与健康风险隐患大，使用常规污染物管控方法无法有效控制。目前，受关注较多且潜在风险较大的新污染物主要包括环境内分泌干扰物(Environmental Endocrine Disruptors，简称为EDCs）、多氟和全氟化合物（Per-and Polyfluoroalkyl Substances，简称为PFASs）、药品和个人护理用品(Pharmaceutical and Personal Care Products，简称为PPCPs)和微塑料等。

二、不同类型新污染物的环境管理法规政策

1. 环境内分泌干扰物

环境内分泌干扰物又称环境激素、内分泌活性化合物、内分泌干扰化合物，是指可通过干扰生物或人体内保持自身平衡和调节发育过程天然激素的合成、分泌、运输、结合、反应和代谢等过程，从而对生物或人体的生殖、神经和免疫系统等的功能产生影响的外源性化学物质。它们主要是在人类的生产和生活中排放到环境中的有机污染物。潜在的内分泌干扰物则是一种可能导致未受损伤的有机体内分泌紊乱的物质。

常见的环境内分泌干扰物包括：（1）洗涤剂，壬基酚、辛基酚等；（2）有机氯农药，滴滴涕、甲氧滴滴涕、六六六等；（3）有机磷农药，乐果、马拉硫磷、乙酰甲胺磷等；（4）拟除虫菊酯，氯氰菊酯、氰戊菊酯等；（5）除草剂，利谷隆、除草醚、莠去净等；（6）塑料增塑剂，邻苯二甲酸酯类等；（7）塑料制品焚烧产物，四氯联苯、二噁英等；（8）合成树脂原料，双酚A、双酚F等；（9）绝缘材料，阻燃剂、多氯联苯、多溴联苯等。

欧盟、美国、日本等发达国家从20世纪90年代开始高度重视环境内分泌干扰物的管控，并制定相关的法律法规和政策。欧盟REACH法规将内分泌干扰物质（如双酚A、对羟基苯酚等十余种）纳入高关注物质清单。美国在2012年提出《21世纪内分泌干扰物筛选计划》。日本则从1998年起，实施“环境内分泌干扰物战略计划”，对环境内分泌干扰物的环境暴露水平和野生动物危害性进行观测，在风险评估与管理、信息共享与国际合作方面取得重大进展。我国从2000年以后开始关注环境内分泌干扰物的科学研究及法规政策工作。2001年，国家“863”项目“环境内分泌干扰物的筛选与控制技术”立项，标志着环境内分泌干扰物风险防范相关工作正式开始。

2005年5月,《国家环境科技发展“十五”计划纲要》正式发布，提出要研究环境内分泌干扰物安全性控制方法，开展已知环境内分泌干扰物类环境污染物对不同类群、不同种群、不同生活史阶段的生物，以及不同个体/组织/细胞/分子等水平的影响研究，建立相应的监测方法及试验方法。2006年2月，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，将环境内分泌干扰物引起的环境污染与控制研究优先列入国家科技计划。2009年4月，环境保护部发布《关于禁止生产、流通、使用和进出口滴滴涕、氯丹、灭蚁灵及六氯苯的公告》，规定自2009年5月17日起，禁止在中华人民共和国内生产、流通、使用和进出口滴滴涕、氯丹、灭蚁灵及六氯苯。2014年3月，环境保护部等十二部委发布关于《持久性有机污染物的斯德哥摩公约》新增列九种持久性有机污染物的《关于附件A、附件B和附件C修正案》和新增列硫丹的《关于附件A修正案》生效的公告:自2014年3月26日起，禁止生产、流通、使用和进出口α-六氯环己烷、β-六氯环己烷、十氯酮、五氯苯、六氯联苯、四溴二苯醚和五溴二苯醚、六溴二苯醚和七溴二苯醚等。2015年4月，《水污染防治行动计划》指出，要严格控制环境激素类化学品污染；2020年10月，优先控制化学品名录（第二批）将二噁英等物质收录到名录。2021年6月，生态环境部等四部委发布《关于履行<关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约>禁止六溴环十二烷生产、使用有关工作的通知》，指出自2021年12月26日起禁止六溴环十二烷的生产、使用和进出口。

2. 多氟和全氟化合物

多氟和全氟化合物（Per- and Polyfluoroalkyl Substances，PFASs）是一系列氟化合成的有机物质，其独特的高能碳氟键使其具有抗热解吸、水解、光解的能力，并且不易被微生物降解及动物新陈代谢。根据官能团的不同，可以将PFASs 分为全氟烷基羧酸类（Perfluoroalkyl carboxylates，简称为PFCAs）、全氟烷基磺酸类（Perfluoroalkyl sulfonates，简称为PFSAs）、 全氟烷 基磷酸类（Perfluorophosphonates，简称为PFPAs）和全氟调聚醇（Fluorotelomer alcohol，简称为FTOH）等。PFASs在环境中被释放后可在生物及大气降解下，转化成典型持久的全氟烃基化合物，在水体、空气和食物中被广泛检出，并通过食物链的传递扩散，在动物和人体内富集。全氟辛酸（Perfluorooctanoic acid，简称为PFOA）和全氟辛烷磺酸 (Perfluorooctane sulfonates，简称为PFOS) 等多种持久性有机污染物(Persistent Organic Pollutants，简称为POPs)已被列入《斯德哥尔摩公约》，对其进行限制生产。我国主要从履行“斯德哥尔摩公约”的角度对PFOA和PFOS进行管理。2014年3月，环境保护部等十二部委发布《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》新增列九种持久性有机污染物的《关于附件A、附件B和附件C修正案》和新增列硫丹的《关于附件A修正案》生效的公告，指出：自2014年3月26日起，禁止林丹、全氟辛基磺酸及全氟辛基磺酰氟、硫丹除特定豁免和可接受用途外的生产、流通、使用和进出口。2016年12月，生态环境部发布“十三五”规划，该 指出到2020年，基本淘汰林丹、全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟、硫丹等一批《关于持久性有机污染物的斯德哥摩公约》管制的化学品。2019年3月，生态环境部发布《关于禁止生产、流通、使用和进出口林丹等持久性有机污染物的公告》，自2019年3月26日起，禁止全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟除可接受用途的生产、流通、使用和进出口。2019年11月，发展改革委员会发布的《产业结构调整目录》（2019年），鼓励全氟辛基磺酰化合物和全氟辛酸及其盐类的替代品和替代技术开发和应用。2020年11月，生态环境部等部委发布《优先控制化学品名录》（第二批），将全氟辛酸及其盐类和相关化合物收录到名录。

3. 微塑料

微塑料是一种直径小于5毫米的塑料颗粒，是一种造成污染的主要载体。环境中已经存在大量的多氯联苯、双酚A等持久性有机污染物。一旦微塑料和这些污染物相遇，正好聚集形成一个有机污染球体。微塑料相当于污染物的载体，使得二者可以在环境中到处扩散。由于微塑料在海洋环境中的广泛存在，以及对物产生的各种确定和不确定的危害，受到各界广泛关注。微塑料分为初生微塑料和次生微塑料两大类。初生微塑料是指经过河流、污水处理厂等而排入水环境中的塑料颗粒工业产品，如化妆品等含有的微塑料颗粒或作为工业原料的塑料颗粒和树脂颗粒。次生微塑料是由大型塑料垃圾经过物理、化学和生物过程造成分裂和体积减小而成的塑料颗粒。

美国于2015年通过了《禁用塑料微粒保护水法案》，禁止在洗护产品中添加塑料微粒，并规定从2008年起全面禁售含有塑料微粒的个人护理产品。法国《生物多样性法案》也规定了含有塑料微粒的化妆品于2018年起全面下架。欧盟从2018年开始实施“塑料战略”，限制使用微塑料的行为。我国近几年才逐步开展对微塑料的研究，并制订相应的管理政策。2016年，我国将海洋微塑料纳入海洋垃圾的监测范围。2019年10月，国家发展改革委发布《产业结构调整指导目录》，要求含微塑料的日化用品到2020年12月31日起禁止生产，到2022年12月31日起禁止销售。

4. 药品和个人护理用品

药品和个人护理用品（Pharmaceutical and Personal Care Products，简称为PPCPs）是一种新兴污染物，目前已在环境中被广泛检出。PPCPs包括各种各样的化学物质，例如各种处方药和非处方药（如抗生素、类固醇、消炎药、镇静剂、抗癫痫药、显影剂、止痛药、降压药、避孕药、催眠药、减肥药等）、香料、消毒剂、化妆品等。大多数PPCPs是水溶性的，有的PPCPs 还带有酸性或者碱性官能团。虽然PPCPs的半衰期不是很长，但由于个人和畜牧业大量频繁使用，导致PPCPs形成环境中持续性存在的现象。

抗生素是药品和个人护理用品中关注度最高的一类新污染物，它是一类能干扰或阻碍其他细胞正常生长代谢的化学物质。在临床医学上，抗生素被广泛用于治疗各种疾病。因抗生素的治疗效果非常显著，使得人们对于抗生素的使用越来越依赖。然而，由于人们对抗生素没有足够的认识，导致抗生素的滥用现象不断加剧。我国是抗生素生产、消费和出口大国。农业上应用的抗生素大部分随着雨水的冲刷，渗入到地表水或地下水中。由于没有有效的处理措施，使得环境中抗生素含量急剧增加。抗生素的污染逐渐扩大，危害日益突出，已成为全球广泛关注的问题。各国都采取相应的政策来遏制抗生素的排放和污染。1986年，瑞典全面禁止在动物饲料中添加抗生素来促进生长。2006年，欧盟禁止所有可添加到动物饲料中的抗生素。随后，日本、韩国均全面禁止抗生素在动物饲料中使用。2012年，美国正式限制头孢类抗生素在猪、牛、鸡中的使用。2014年，世界卫生组织(WHO)发表题 为《抗菌素耐药:全球检测报告》(ANTIMIC ROBIAL RESISTANCE Global Report on Surveillance)的报告。该报告首次审视了全球抗生素耐药性问题，对非洲、美洲、欧洲、东南亚等区域的抗生素耐药性进行了跟踪调查。

我国针对抗生素污染的防治工作开展的比较晚。2002年，农业部将氯霉素、克仑特罗列入《食品动物禁用的兽药及其他化合物清单》。2010年1月，卫生部发布《关于消毒产品禁止使用抗生素、激素等不合格产品公告》。2012年，卫生部实施“最严限抗令”，《抗菌药物临床应用管理办法》出台。2015年4月，国务院发布《水污染防治计划》，指出制药（抗生素、维生素）行业实施绿色酶法生产技术改造；加强养殖投入品管理，依法规范、限制使用抗生素等化学药品，开展专项整治。2015年7月，农业部发布《全国兽药(抗生素)综合治理五年行动方案(2015-2019）》，指出：假劣兽药生产经营行为得到有效遏制，禁用兽药基本杜绝，兽用抗菌药质量合格率达到97%以上，动物产品（含水产品）中兽药残留监测合格率保持在97%以上。2016年8月，卫生计生委等14部门发布《遏制细菌耐药国家行动计划（2016-2019）》，从国家层面实施综合治理和措施，对抗菌药物的研发、生产、流通、应用、环境保护等各个环节加强监管，加强宣传教育和国际交流合作，应对细菌耐药带来的风险挑战。2020年1月，农业农村部发布《食品动物中禁止使用的药品及其他化合物清单》，将硝基咪唑类、万古霉素等纳入管理范畴。

三、新污染物治理行动

2021年10月21日，生态环境部公布《新污染物治理行动方案》（征求意见稿），提出了新污染物治理的2025年具体目标和2035年远景目标。强调到2025年，重点管控一批国内外高度关注的新污染物的环境风险。在“十四五”的基础上，再经过10年努力，到2035年建成较为完善的新污染物治理体系。新污染物治理行动最关键的一项政策是“一品一策”。到2025年，建立健全化学物质环境风险管理法规制度体系和有毒有害化学物质环境风险管理体制，动态发布《重点管控新污染物清单》。完成国内外高关注、高产（用）量的化学物质危害筛查，完成一批化学物质环境风险评估。落实“一品一策”，禁止全氟己基磺酸及其盐类和相关化合物（PFHxS类）、六溴环十二烷、十溴二苯醚、短链氯化石蜡、五氯苯酚及其盐类和酯类、六氯丁二烯、得克隆的生产、加工使用和进出口；严格限制全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟、全氟辛酸其盐类及其相关化合物、壬基酚的用途，规范抗生素药物的使用；基本实现重点行业二噁英类的达标排放。到2035年，建成较为完善的新污染物治理体系，新污染物环境风险管控能力大幅提升，新污染物环境风险得到基本管控。

新污染物治理过程中也鼓励社会资本进入，研究将新污染物治理纳入绿色金融体系，引导金融机构加大信贷支持。新污染物治理按规定享受税收优惠政策，并纳入环境信用体系建设，完善守信激励与失信惩戒机制。新污染物治理行动包括如下几项举措：（1）建立健全化学物质环境风险管控法规制度体系，完善环境风险评估与管控制度；（2）开展新污染物环境调查监测和环境风险评估，识别重点管控的新污染物，动态发布重点管控新污染物清单；（3）严格源头管控，防范新污染物产生；（4）强化过程管控，减少新污染物排放；（5）深化末端治理，持续降低环境风险；（6）加强实施保障，夯实综合治理基础。《新污染物治理行动方案》（征求意见稿）还公布了《重点管控新污染物清单（2021年版）》。该清单主要包括三类污染物：一是近期国内外高度关注的且在我国已具备管控条件的环境内分泌干扰物和抗生素类物质；二是《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》管控的化学物质；三是《有毒有害大气污染物名录》、《有毒有害水污染物名录》管控的，且现有的常规管控措施不足以有效控制其环境风险的污染物。

四、新污染物环境风险管理建议

我国对于新污染物的管控起步较晚，应借鉴国际经验，并坚持问题导向，结合我国污染水平和治理水平推动新污染物环境管理进程，进一步强化顶层设计、完善治理体系、加强评估监测、推进科学研究。

1. 推进新污染物环境立法。我国是化学品生产使用大国，但尚未颁布化学物质环境管理专门法规，新污染物环境风险评估与管控缺乏法律依据。应加速推进有毒有害化学物质环境风险评估管理条例的立法工作。该条例应涵盖化学物质信息报告、环境风险评估、环境风险管控、新化学物质环境管理登记等内容。一旦发布，将成为我国新污染物环境治理的重要法规依据。

2. 加强有毒有害物质的源头管控。新污染物中很多物质都属于新化学物质。对于新化学物质，应严格执行《新化学物质环境管理登记办法》（生态环境部第12号令）。企业应在新化学物质生产或进口前，完成备案或登记。政府部门应做好已登记新化学物质的监督检查。对已列入管控目录中的物质，如《优先控制化学品名录》、《有毒有害水污染物名录》中的物质，应依照相应法规进行严格管理。

3. 推进计算毒理学和环境风险评估体系的建立。我国新污染物种类繁多、危害机理复杂。如果全部依赖试验测试来研究污染物的危害信息，必然增加企业和政府部门的管理成本。应加大化学物质计算毒理学、模型和数据库的开发，采用试验测试和模型计算相结合的方法，来研究新污染物的危害特性。并通过生产和使用信息筛查，摸清化学物质产量用量和危害底数。从而针对高危害、高关注、高产(用)量物质，进行环境监测和暴露评估，进一步完善化学物质的环境风险评估体系。

4. 加快制定关于新污染物治理的相关行业标准。标准体系的构建和实施是一项长期、系统和复杂的工作：首先要建立新污染物治理相关标准的协调、统筹机制，加快制定急需行业技术标准；其次要构建起完善的标准实施和监管体系，结合行业特点，形成标准集成应用指南，建立以强标为核心的实施模式；再次，要积极参与国际标准交流合作，加强国际标准化队伍和人才的培养，积极贡献中国智慧和中国经验。