由阿联酋主办的联合国应对气候变化公约（UNFCCC）第28届缔约方大会（COP28）于12月13日落下帷幕。会议达成的《阿联酋共识》（UAE Consensus on Global Stocktake）和一系列成果意味着什么？已经奄奄一息的《巴黎协定》1.5摄氏度温控目标有可能实现吗？“流浪地球”里面那种全球各地施工共同拯救人类的情景离我们还有多远？

在能源系统中“转型脱离化石燃料“ （Transition Away from Fossil Fuels）写进了大会 是本次会议最引人瞩目的成果。国内外媒体和学者主要聚焦会议文本表述，在我看来，这些描述都是“诗和远方”。政府间气候变化专门委员会（IPCC）认为实现《巴黎协定》的1.5摄氏度目标需要在2030年和2035年实现比2019年减排至少43%和60%[1]，而实际上全球碳排放并没有任何呈现下降趋势，2022年的碳排放预计比2019年上升2%[2]。按照50%概率，为了控温在1.5摄氏度，2022年末余下的二氧化碳排放预算仅有2750亿吨，按照目前排放水平将会在7年内耗尽。

即便政策和资金到位，2024年初立马开始规划和建设额外的一大批风电、光伏、核能、储能、适应新型能源系统的电网来替代传统化石能源，以及大量地部署碳捕集利用与封存，要在6年内实现IPCC的减排目标仍然可能面对工程建设的挑战。实现1.5摄氏度目标所需要的政策、规划、资金、技术保障值得更多的关注，却缺少理性的分析和思考。

COP28在很多议题上有突破性的进展，但离解决问题仍有非常大的差距，一起来回顾和讨论COP28的几项主要议题。

1. 全球盘点

在2021年11月的第26届联合国气候大会（COP26）后，全球盘点工作正式启动，UNFCCC最终在2023年9月发布了第一次全球盘点技术对话的综合报告。全球盘点报告最主要的作用是明确了目前的差距，包括各国减排的承诺和努力离实现《巴黎协定》的减排目标仍然遥远，对适应气候变化的投入仍然明显不足。但由于这份盘点报告本身需要各国的共识才能发布，并没有对个别国家和行动提出具体评价，因此对各国起到的督促作用非常有限。

COP28对全球盘点进行评估，并提出未来的愿景和工作方案，起到承上启下的作用。从《阿联酋共识》来看，主要在文本上强化了减排的决心，但并没有提出很多实际的目标和明确的新资金承诺。愿景能否转化为行动？未来两年将会是关键时期，主要看各国能否提升自主贡献目标和加大执行力度的政策和资金投入。

2. 有关化石能源的陈述

2021年的COP26提出“逐步降低未脱碳的煤炭”，在COP28中首次覆盖所有化石能源，明确“转型脱离化石能源”，但包括三个定语“公平、有序、公正”。因此要实现转型和减少化石能源，需要发达国家对发展中国家提升资金和技术的支持力度，需要遵循科学的规律、保障能源安全，同时需要为化石能源涉及的社区提供补贴、能力建设、再就业等公平的机会。

COP28也首次提出减少无效的化石能源补贴（Inefficient FossilFuel Subsidies），但由于化石能源在一次能源的主导地位。根据之前的研究和观察，绝大多数国家的化石能源补贴都是由于救济贫困人口和弱势群体的用能需求。补贴也有出于环保原因，如中国的脱硫脱硝电价补贴。怎么区分无效和有效的化石能源补贴有一定难度的。能源市场改革也是推动取消补贴的有效路径。以环保电价为例，未来提升电价，征收大气污染物税收，可以得到补贴等同效果。

另一方面，越来越多国家承诺退出或逐步退出煤炭，COP28大会前，全球第六大煤炭出口国哥伦比亚加入了包括英美法德等一百多位成员的“退煤联盟”（Powering Past Coal Alliance）。目前，中国国内对煤炭的长期角色还有很多争论，不少专家和企业家认为煤炭在一次能源的地位长期难以被替代。事实上，全球退出煤炭作为主要一次能源已经大势所趋。在排放最大的电力行业，降低煤炭使用实现转型毫无疑问，剩下的是一些新型能源系统建设的技术性问题，包括如何安全和稳定地实现转型，包括是否需要大量保留煤电容量来保障能源安全和弥补长时储能能力不足，煤电加碳捕集利用与封存是不是一个经济可行的低碳路径选择。

从COP26提到的煤炭到化石燃料，油气生产大国必然担心利益受到损害。据媒体报道，欧佩克（OPEC）在COP28会议期间，致函呼吁成员国反对任何涉及退出或抵制化石能源的条款，建议聚焦在减少排放。另一方面，俄罗斯等天然气生产大国，过去几个月一直希望明确天然气在转型中的重要角色。在COP28最终文本的第29条，提到了“肯定过渡燃料在能源转型中保障能源安全的作用”，虽然文本没有明确什么是“过渡燃料”，但普遍认为指的是天然气。虽然天然气发电的碳足迹是煤电的一半，但排放仍然显著，对于液化天然气（LNG）发电，如果算上潜在甲烷泄漏，可能排放与煤电相当。如果天然气可以作为能源安全保障，对于中国、南非等多煤少气的国家，不能用煤炭来保障能源安全显得不公平。因此，提出天然气的转型角色，不利于实现全球转型的共识。

3. 可再生能源与提升能效目标

国际能源署(IEA)提出，实现巴黎协定1.5摄氏度目标，需要在2030年对比2022年把全球可再生能源装机总量提升3倍和平均能效水平年增长率提升2倍。在COP28第一周，大约130个国家在大会签署加入有关承诺，而中国、印度、印尼等国没有参与其中。虽然中国在全球可再生能源新增装机总量占据第一位，远远高于第二位美国的水平，预计实现三倍可再生能源中国贡献将会世界第一，但相比之下，能效提升的目标比较难实现。

IEA预计全球实现能效水平提升两倍，需要每年实现GDP能源强度下降4%。中国过去一直在单位GDP能耗作为主要发展指标，短期内大幅度提高能效的空间有限。虽然承诺这项指标是全球的目标，也自然担心承诺会带来压力。中国、印度、印尼等发展中国家最初拒绝参与，也体现出全球对“共同和有区别原则”如何考虑历史排放和如何把责任和义务分摊到不同经济发展水平的国家仍然缺乏共识机制，这将会约束各国未来提升减排雄心的动力。COP28最终把这两项目标写进最终的文本，期待看到各国如何落实的具体行动。

4. 碳捕集、利用与封存

碳捕集、利用与封存（CCUS）被写进最终会议文本。《阿联酋共识》提出要加快CCUS作为减排和碳移除技术的推广，特别对于难减排行业和低碳氢气生产，但不少环保组织对CCUS的作用提出质疑。从事CCUS研究超过了18年，我个人理解对于CCUS应用场景可以分三大类：

第一类是电力行业CCUS，使用可再生能源结合储能替代化石能源是未来的大趋势，目前难以解决的长时储能问题，可以通过保留燃气、燃煤机组作为备用电源解决，长期可以探索绿氨、绿色甲醇等低碳燃料来进行储能。CCUS结合煤电、气电对比可再生能源结合储能是否有竞争力，仍然有很多未知数。

第二类是难减排工业行业CCUS，如长流程钢铁生产、水泥和石化行业，除非工艺有革命性突破，短期内CCUS是深度减碳的解决方案。

第三类是实现负碳排放场景，如空气直接碳捕集的CCUS路径、生物质结合CCUS，能够永久地实现碳移除，在实现碳中和过程中有很大的意义。

目前全球每年CCUS碳减排量大约在5000万吨，预计2030年前CCUS项目在全球带来的减排量会迅速上升，特别是在美国（Form 45Q每吨封存补贴80美元）和欧盟（碳交易大约70欧元每吨的配额价格）等碳排放价格比较高的地区。然而CCUS受到不少国际组织、媒体抵制，错就错在CCUS有能力大幅度降低化石能源使用过程中的排放，不少环保组织只要涉及化石能源的解决方案就坚决反对。CCUS技术是低碳技术里面的“丑小鸭”，能否变天鹅，看政策环境和在上述哪一类行业应用的情况。

5. 损失与损害基金

COP27提出设立损失与损害基金（Loss and Damage Fund），COP28的头一天就商定了基金如何设立，看上去是比较振奋人心的。但我个人理解，这支基金没有与各国历史排放挂钩和没有与发达国家的历史责任衔接，让各国按照自愿原则投入资金，实际上算不上是成功的，仅仅是在联合国支持的多边气候基金体系下，又多设立了一支由各国自愿贡献的基金，类似联合国气候适应基金。

基金数亿美元规模（截止2023年12月15日达到7.1亿美元）离数千亿美元年度损失与损害资金需求差距很大。阿联酋虽然人口仅大约1000万，承诺贡献了1亿美元；意大利和法国各承诺了1.1亿美元，绝大多数资金来源于欧盟及其成员国。相比之下，美国作为第一大历史排放国，仅贡献1750万美元，实在不如人意。中国和印度，作为发展中国家的排放大国，是否会出资和能否接受基金资助，一直是媒体关注的焦点。事实上，这家多边的损失与损害基金不是唯一的合作渠道，中国已经从其他渠道，如南南合作机制，开始对其他发展中国家提供支持。

6. 发达国家对发展国家的资金支持

在哥本哈根的气候大会上，发达国家承诺在2020年前每年给予发展中国家不低于1000亿美元的气候资金支持。根据OECD的统计， 这项承诺推迟到了2022年才勉强实现。政客们比较关心资金总量，但对资金类型和效率缺乏关注，1000亿美元的赠款、1000亿美元的低息贷款和1000亿美元的商业资金能够发挥的作用有很大区别。另一方面，目前没有第三方机构对发达国家对外援助气候资金带来的真实和额外的减排量和额外气候适应效果进行评估。英国乐施会曾经发文，批评气候资金的水分，提出包括缺少资金类型统计和披露、额外性考虑不足和使用领域气候属性弱等问题。

多边开发银行（MDB）是国际气候资金流的主要媒介，MDB在COP28期间宣布提升气候融资水平。世界银行宣布每年45%资金投向气候相关的项目，比之前35%的目标提升10%，每年大约增加90亿美元；亚洲开发银行提出要在2020-2030年间投入气候变化资金提升20亿美元到100亿美元；五家多边开发银行承诺增加关于气候灾害豁免债务偿还的条款。

MDBs也发出一份联合声明，提出要用统一的方法评估气候资金带来的影响，但没有给出细节，是否有独立第三方进行评估。MDB通常融资周期比较长（商业银行审批3个月，MDB则需要6个月到2年），MDB虽然比商业银行有更完善的社会指标评价体系，会考虑影响力因素，但实际上MDB也不希望为收益率低或风险高的气候友好项目背大量的不良贷款，这是与额外性原则有根本冲突的。过去我一直比较担心MDB运作气候资金的效率，以及是否有对MDB运营效率的客观评价体系，希望后续的MDB改革工作有实际的变化。

发达国家为主的气候基金规模在COP28得到大幅度提升。阿联酋宣布投入300亿美元设立Altera气候投融资基金。但Altera大概率是一支商业气候基金，对产生额外减排效益作用不一定很大。根据阿联酋统计，COP28期间，各方承诺的减缓、适应、损失损害、科技等气候资金的新增规模达到850亿美元[3]。未来需要对气候资金类型、气候效益进行更科学的评估。

7. 甲烷管控

甲烷排放比二氧化碳排放有更强温室效应影响，每吨甲烷排放是二氧化碳的大约25倍。甲烷排放到大气后，温室效应影响逐渐衰减，但对于短期的温室效应影响非常显著，联合国环境署预计对20年全球变暖贡献大约30%。目前全球大约25%的甲烷排放来源于能源行业的甲烷泄漏，剩余甲烷排放的主要来源为农畜牧业，如养牛带来的排放。甲烷监测是管控的重要挑战。根据油气行业气候基金的报告显示，在美国的二叠纪盆地（新墨西哥州和德州），三分之一的甲烷排放是连续的、三分之一是间歇的、三分之一是一次性的。

美国在COP28上期间宣布了新的油气行业甲烷排放新规，预计促使美国油气行业甲烷排放降低80%，在2038年减少5800万吨甲烷排放[4]。而中国则在会前三周，生态环境部联合有关部门对外公开发布《甲烷排放控制行动方案》。在COP28大会主席的支持下，全球超过50家油气公司在联合国气候大会宣布加入甲烷减排承诺，而国际能源署和美国环保协会则参与减排承诺，并提供独立评估和卫星监测。世界银行则宣布设立甲烷减排信托基金，帮助发展中国家油气行业产生的二氧化碳和甲烷排放。然而，还有不少国际组织完全不买账，认为根本不应该使用化石能源。

农畜牧业是最大甲烷排放源，占了全球甲烷排放超过40%，其中最大的源头是奶牛。促进农畜牧业减排一直非常困难，涉及很多公平和公正的问题。全球六家大型奶制品生产企业，包括达能、亨氏和雀巢，宣布在2024年前开始披露范围三甲烷排放，同时设置甲烷减排的短期和中期战略。

8. 保护森林

COP28最后文本也强调了保护森林和防止毁林的重要性，认为必须在2030年前紧急行动起来，同时提出设立结果导向的激励机制来避免毁林。过去防毁林的关注主要对发展中国家，如巴西、印尼砍伐不可修复的热带雨林，对发达国家的经济用林砍伐关注不够。COP28文本既提出了防止砍伐森林，也提出避免森林退化。对发达国家森林保护，减少工业用林也起到积极作用。预计未来森林有关碳排放核算不断完善，对工业用林作业的监管和限制也会逐步健全。包括中国、阿联酋，美国、巴西、加拿大、哥伦比亚等15个国家在COP28期间签署了保护“气候、自然和人”的联合声明，把昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架的目标和原则融入到了COP28的全球盘点，提出保护陆地和海洋碳汇系统，把生物多样性与气候变化关联起来。整体来看，防毁林仍然缺乏具体定量目标，也缺乏发达国家对发展中国家努力的补偿机制安排，仍然需要在COP29和COP30继续谈判。

9. 国际碳市场

建立国际碳交易市场一直是专家和媒体关注的热点，而《巴黎协定》的第六条为全球建立碳市场提供了框架。其中第6.2条为双边和多边碳交易提供了框架，6.4提出建立由联合国管理的国际碳交易机制（类似京都议定书下的清洁发展机制），6.8涵盖非市场交易的减排成果转移。以减排量为交易标的的国际碳市场的核心是减排质量和核证流程。6.2条款下的双边碳交易工作已经在试验和示范，但许多专家质疑交易减排量的质量。在围绕6.4机制的谈判过程中，欧盟坚持以非常严格的标准来建立碳市场，包括严苛的减排量方法学和严谨的减排量核证流程。另外，避免（Avoidance）和保护（Conservation）活动的减排量是否能够纳入未来的国际碳市场，仍然充满着争议。我个人认为，有必要设立严格的国际碳市场标准，否则会对社会减排的努力和信心负面影响。没有全球碳市场，总比设立宽松和充满漏洞的市场机制强得多。

10. COP28进程能否为实现1.5度温控目标提供保障？

现实上，依靠联合国应对气候变化公约的多边共识机制来实现具有雄心的减排目标非常困难。为《巴黎协定》1.5摄氏度目标削减碳排放的最后窗口即将消失，但许多国家没有把碳中和转型看作战略机会，更多认为是对经济发展的干扰，简单地把“排放权“等同于“发展权”。美国作为世界第一大经济体，政府更迭带来的气候政策摇摆，削弱了发达国家对全球应对气候变化工作的领导力。地缘冲突也进一步加大欧美发达国家的财政压力。发展中国家阵营的几个排放大国一直在努力避免承诺更具雄心的目标，不断重申“共同但有区别的原则”，但没有提出如何体现出原则同时能够实现1.5度的可操作方案，也没有站在发展中国家立场提出如何为全人类实现《巴黎协定》目标的解决方案。实现1.5摄氏度目标需要2024到2030年每年平均减排30亿吨二氧化碳，前提是美国和欧盟展现更强的领导力、中国提出务实方案和提供制造和基建能力，各主要国家最高决策层要看清转型带来的千载难逢的发展机遇而不仅仅是传统发展路径上的挑战。

按照目前的形势，我判断全球应对变化投入会逐步上升，但按照目前的排放轨迹，1.5摄氏度目标的碳预算大概率很快会耗尽，实现1.5度温控目标的可能性非常小。万一有奇迹，虽然我觉得是小概率事件，需要如上所述未来两三年全球主要排放国家下决心来实现大幅度的减排、大幅度提升NDC目标。要是1.5度目标能够实现呢，那么我们国内的各行各业为强碳排放约束政策环境，带来的机遇和转型风险做好了应对的准备吗？

作者：梁希，伦敦大学学院基建可持续转型教授

[1] IPCC, 2023. AR6 Synthesis Report. https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-cycle/

[2] Liu, Z., Deng, Z., Davis, S. et al. Monitoring global carbon emissions in 2022. Nat Rev Earth Environ 4, 205–206 (2023). https://doi.org/10.1038/s43017-023-00406-z

[3] COP28, 2023. COP28 Delivers Historic Consensus in Dubai to Accelerate Climate Action.  https://www.cop28.com/en/news/2023/12/COP28-delivers-historic-consensus-in-Dubai-to-accelerate-climate-action

[4] Milman, O., Carrington, D., Harvey, F. 2023. US outlines measures to cut methane emissions by 80% in next 15 years.